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【研究報告】精準養老才能真正服務好養老“剛需”

編者按

從老齡化社會進入老齡社會,法國用了115年,英國用了47年,德國經過了40年,而日本只用了24年,速度之快令人震驚。中國將在2024年至2026年前后進入老齡社會,速度與日本大體相同。養老除了保障老年人的基本生活之外,還需要大量的適合老年人心理、醫學等諸多方面的專業護理服務,而現有的養老設施的數量以及養老服務的質量,都很難滿足日益增長的養老需求。

廣東是老年人口大省,截至2016年底,60歲及以上戶籍老年人口達1334萬人,占戶籍總人口的14.6%,老年人口規模不僅龐大,而且增長速度加快,特別是失能半失能獨居老人、空巢老人、高齡老人和貧困老人的增多,使原本嚴峻的養老服務供求矛盾更加凸顯,養老服務供給能力更顯不足。而廣東在居家養老服務上,存在服務對象擴大化、服務供應與需求不匹配等問題,在老齡化高速發展的背景下,將會使財政負擔不堪重負,難以可持續發展。廣東要在民生社會建設方面走在全國前列,必須關注居家養老服務精準化問題。

當前廣東居家養老服務精準化方面存在的主要問題

發展養老服務,精準化是重要目標。所謂養老服務的精準化,就是將養老服務提供給最需要而自身難于獲得養老服務的老年群體。正如美國著名社會學家尼爾·吉爾伯特(NeilGilbert)在《社會福利的目標定位:全球發展趨勢與展望》一書中所言,社會政策目標群體的定位主要涉及兩個問題:一是如何界定目標定位政策中的“最需要的人”,二是如何將有限的資源服務于這些“最需要的人”。發展居家養老服務,主要解決兩個問題,一是要找到最需要服務的人,精準確認服務對象;二是將養老服務資源精準供應給這些最需要服務的人。當前廣東居家養老服務精準化方面存在的主要問題是:

(一)

服務對象不夠精準

一是居家養老服務對象選取標準粗疏。現在廣東各地識別居家養老服務對象標準包括以下幾種情況:

1)以單純的年齡標準。如各地實行的高齡津貼、正推廣的社區“長者飯堂”、老年人乘坐城市公共交通工具可享減免費優待等,均以年齡為標準。

2)自理能力標準。有的地方僅憑自理能力差就可以成為政府購買養老服務的對象,但政府養老服務補助是公共服務,主要給那些沒有支付能力而需要服務的人,那些有支付能力的人,是沒必要花費政府資源的。

3)經濟狀況標準。有的地方以老人經濟狀況作為獲得政府購買養老服務的標準。比如以低保對象、低收入者、“三無、五保老人”作為提供養老服務的標準。這種情況很普遍。為這些對象提供養老金,解決其物質生活需要是應該的。現在問題是,假如這些老人基本物質生活已經解決,其身體仍然健康而且還能自理,就不需要政府再提供護理費用。

4)家庭結構標準。就是僅憑孤寡、空巢或獨居就可獲得政府購買養老服務。孤寡、空巢或獨居的老人,有可能身體狀況良好,能自理,也可能經濟條件還不錯。因為長期的計劃生育制度形成的獨生子女家庭很多,加上親子分居生活方式的逐步普及,現在空巢老人越來越多,僅憑空巢、獨居就給予養老服務支持是不合理的。

5)綜合標準。就是上述多種標準疊加,養老服務對象范圍擴大了,能將核心服務對象囊括進去,但因為沒有對服務對象按需求的充分程度予以細分排序,因而精準化也不足。

二是選擇的方式不太合理。很多地方采取被動式的提供養老服務方式。一般是要求老年人向社區養老服務供給機構(如社區居委會或者老年人照顧中心)提出服務請求,社區養老機構派遣養老服務工作者或者志愿服務人員前往老人居所提供服務,這種被動式的提供養老服務方式容易將大量無法自理的老人排除在服務之外。

三是動態性不夠。養老服務對象狀況總是處于動態變動之中,很多地方沒有隨著服務對象身體狀況、經濟狀況和家庭結構的變動而及時變更服務對象的服務內容和層次,居家養老服務供應滯后于現實需求。

以上種種原因,造成廣東居家養老服務對象低齡化和泛化,政府提供的兜底服務,不能鎖定核心目標。

(二)

提供服務不夠精準

一是大部分居家養老服務只是提供初級的生活照料服務。服務人員基本以4050”下崗失業人員和外來進城務工人員為主,大多沒有經過系統的業務培訓,只能為老年人開展家政服務和初級的照料服務,專業的身體護理和心理咨詢服務缺乏。

二是老年需求最大的醫療衛生服務缺乏。社區開展的醫療服務大都是組織體檢、舉辦健康講座之類,對于上門看病、上門護理、心理咨詢等專業性較強的服務無法提供。

(三)

設施供應不夠精準

一是設施投入對象不合理。很多社區養老服務設施,與社區醫療衛生服務融合、對接不夠,通常只能提供日間照料服務,不能滿足高齡、失能老年人生活照料和醫療護理疊加的服務需求。投入上百億的“星光計劃”,資源閑置浪費,居家老人最需要的上門看病、上門護理等醫療康復等服務,絕大多數“星光老年之家”卻無法提供。

二是社區養老服務信息化水平低。大部分社區,對養老服務對象及其需求信息,養老服務供應主體及其資源信息,做不到及時有效的采集、整合和分析,將其整合到統一的社區平臺上去,致使養老服務的供需失衡。

居家養老服務精準化不足,引致養老服務資源分散浪費和養老服務供需錯位,加劇養老服務資源的緊缺,影響了養老服務需求者的獲得感,不利于有效應對廣東人口老齡化浪潮。

如何做到居家養老服務的精準化識別?

為提高居家養老服務效率和精準度,需要做到養老服務精準化識別,這包括對養老服務對象和養老服務項目進行精準化識別。

(一)

養老服務對象的識別

1.識別的核心標準:自理能力+經濟狀況

只有那些自理能力缺乏的人,才需要他人提供服務,失能、半失能老人是服務需求人群。但這只是必要條件,而非為其提供服務的充分條件。因為他們需求的服務可以通過親屬提供或自己購買等途徑獲得,只有那些無經濟能力或購買服務能力不足的需求者,才是養老服務的基本對象。年齡(高齡)、家庭結構(孤寡、獨居)因素,不具有供給養老服務的充分條件,因而總體而言,養老服務對象的辨識和選擇,要從以年齡、家庭結構為依據轉向以自理能力、經濟能力為基本依據。

按照“自理能力+經濟狀況”標準可以確定政府購買養老服務的核心人群:

 

2.識別的輔助標準:年齡、家庭結構+經濟狀況

老人隨著年齡的增長,生理和心理機能日益老化,行動會日益遲緩,身體和心理疾病發生頻率會增高,因而在自理的同時,需要他人提供輔助服務。但這不構成政府提供養老服務的充分條件,政府只能對其中的無以從社會(包括家庭)獲得(無償或購買)服務的經濟困難者,提供部分養老服務。就現有老年群體來說,主要包括高齡、孤寡、空巢的貧困、低保和低收入老人。

3.握緊政府養老服務的兜底功能:分類+分級

政府提供養老服務對象主要是兩類,一類是建立在“自理能力+經濟狀況”識別標準上的失能半失能貧困老人,另一類類是建立在“年齡、家庭結構+經濟狀況”識別標準上的高齡、孤寡、空巢貧困老人。政府在優先幫助最需要政府幫助的失能貧困老人的前提下,對有自理能力但高齡、孤寡、空巢的經濟困難的老年群體,提供部分養老服務。政府對養老服務對象除了分類,還必須分級,即每類服務需求對象,要根據其需求充分程度,細分供應級別,不能大而化之“一刀切”。

(二)

養老服務項目的識別

居家老人有物質生活方面的衣食住行用,健康方面的保健、醫療衛生,精神方面的文化娛樂、情感和心理慰藉、心靈溝通等需要。不同類型的老年人對于養老服務需求是不同的。我們不能把居家養老服務內容無限擴大,將各種社區服務如家政服務、物業服務都納入到養老服務。就是養老服務,也有基本和非基本之分,如衣食住行、學習教育、健身娛樂、情感慰藉、法律咨詢、參與社會等內容是非基本的養老服務,生活照料、康復護理、醫療保健是基本的養老服務。不能自理老人養老服務主要是:(1)生活照料,(2)康復護理,(3)醫療保健。無經濟能力的失能或失智老年人群的長期照護,是老年人的“剛需”,是最需要滿足的服務,要將失能老人的護理放在政府購買服務重中之重的位置,不能將寶貴和有限的財政資源、政府管理力量投放在健康老人和非基本養老服務上。

如何實現居家養老服務的精準化供給?

養老服務供給的精準化,就是組織養老服務資源及時、專業、高效地提供給養老服務對象。為此,廣東需要實現養老服務供給的專業化、標準化和信息網絡化。

(一)

養老服務供給專業化

1.要讓專業的人做專業的事,由有資質的社會組織、企業開展家庭康復護理、心理咨詢等服務。非專業人士提供的養老服務,其精準性將大打折扣。居家養老服務組織,不要疲于應付助餐、娛樂等初級服務,而宜對養老服務重點對象,多提供專業的身體保健、護理和康復服務,滿足社區老人病前預防、病中護理、病后康復的需求。

2.建立養老服務持證上崗制度。養老服務人員必須獲得職業資格認證體系,服務人員應該是經過專業培訓、掌握相關服務本領的持證專業人員,要讓具有專業職稱的營養師、護理師、康復師等上門提供服務。

3.推動醫療衛生資源向社區、家庭延伸。醫療是居家養老最需要的服務,也是最缺乏的服務,解決這個問題,最重要的是讓醫療資源向社區和家庭延伸。一是建立執業醫師到社區養老機構多點執業制度。二是建立社區全科醫生上門服務制度?;鬩攪莆郎掛刖蛹依夏耆思彝ソ⑶┰擠窆叵?,提供定期體檢、上門巡診、上門護理和家庭病床等服務,為老年人提供連續性的健康管理服務和醫療服務。三是為居家老年人提供的醫療和護理服務項目,納入醫保支付范圍。

4.探索建立長期護理保險制度。長期護理保險提供的護理,是專業護理人員提供的,可以促進專業護理進家庭。這需要支持、引導商業保險機構開發長期護理保險,為失能老年人提供長期護理保障。廣州市20178月開始長護險試點,但是目前僅有3家長護定點機構提供居家護理服務。

(二)

養老服務供給標準化

要做到居家養老服務精準化,必須實行服務的規范化、標準化。近年來,不少地方制定了居家養老服務規范標準或服務實施細則。如上海市20158月發布的《社區居家養老服務規范實施細則》,在生活護理、助餐服務、助浴服務、助潔服務、洗滌服務、助行服務、代辦服務、康復輔助、助醫服務等方面,制定了服務細則。杭州市上城區作為國家標準化的試點之一,制定了《居家養老服務與管理規范》,對居家養老服務的6大類、50余個項目實施標準化的“菜單式”服務。廣東于2013年出臺了《廣東省居家養老服務規范化指引》,只對居家養老服務提出了方向性要求,沒有對服務流程做具體規定。

(三)

養老服務供給信息化和網絡化

廣東基層社區必須充分借助和發揮“互聯網+”信息技術優勢,整合區域內養老服務資源精準供給養老服務對象。

1.政府主導建設居家養老服務信息化平臺。

2.通過社區養老服務信息平臺和物聯網系統,整合區域內養老服務資源,廣泛引入各類服務資源對接需求。

本文根據廣東省社會科學院社會學與人口學研究所課題組的研究報告《為有效應對人口老齡化,廣東亟需推動居家養老服務精準化》整理